O Tribunal de Contas do Estado do Paran\u00e1 fixou a tese de que os cons\u00f3rcios p\u00fablicos intermunicipais de direito p\u00fablico, constitu\u00eddos sob a forma de associa\u00e7\u00f5es p\u00fablicas, devem efetuar a reten\u00e7\u00e3o, na fonte, do imposto sobre a renda incidente sobre os pagamentos efetuados a pessoas jur\u00eddicas pelo fornecimento de bens ou presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os, nos termos da Instru\u00e7\u00e3o Normativa (IN) da Receita Federal do Brasil (RFB) n\u00ba 1234\/12 e altera\u00e7\u00f5es.<\/p>
Nessa tese, o TCE-PR tamb\u00e9m fixou o entendimento de que os cons\u00f3rcios p\u00fablicos intermunicipais de direito privado devem efetuar a reten\u00e7\u00e3o, na fonte, do imposto sobre a renda incidente sobre os pagamentos efetuados a pessoas jur\u00eddicas pelo fornecimento de bens ou presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os, de acordo com as disposi\u00e7\u00f5es do Decreto n\u00ba 9.580\/18, devendo o imposto retido ser recolhido aos cofres da Uni\u00e3o.<\/p>
Orienta\u00e7\u00e3o<\/strong><\/p> Os cons\u00f3rcios p\u00fablicos constitu\u00eddos sob a forma de associa\u00e7\u00e3o p\u00fablica integram a administra\u00e7\u00e3o direta dos entes consorciados, nos termos do artigo 6\u00ba, par\u00e1grafo 1\u00ba, da Lei n\u00ba 11.107\/05. Assim, est\u00e3o sujeitos ao regime de reten\u00e7\u00e3o do Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF) na forma prevista para os entes federados; e, portanto, devem proceder \u00e0 reten\u00e7\u00e3o do IRRF incidente sobre os pagamentos que efetuarem a pessoas jur\u00eddicas pelo fornecimento de bens ou presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os.<\/p> Os recursos do IRRF pertencem exclusivamente aos munic\u00edpios consorciados e devem ser contabilizados como sua receita pr\u00f3pria. Isso porque, nos termos do artigo 158, inciso I, da Constitui\u00e7\u00e3o Federal (CF\/88), o produto da arrecada\u00e7\u00e3o do imposto da Uni\u00e3o sobre a renda e proventos de qualquer natureza incidente na fonte sobre rendimentos pagos pelos munic\u00edpios, suas autarquias e funda\u00e7\u00f5es deve ser destinado aos pr\u00f3prios munic\u00edpios.<\/p> A tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal (STF) no julgamento do Tema n\u00ba 1130 da Repercuss\u00e3o Geral refor\u00e7a esse entendimento ao dispor que o produto da arrecada\u00e7\u00e3o do IRRF incidente sobre valores pagos pelos cons\u00f3rcios p\u00fablicos de direito p\u00fablico pertence aos entes consorciados, observada a propor\u00e7\u00e3o de participa\u00e7\u00e3o de cada um no cons\u00f3rcio.<\/p> A distribui\u00e7\u00e3o dos valores retidos a t\u00edtulo de IRRF deve observar a participa\u00e7\u00e3o de cada munic\u00edpio no cons\u00f3rcio, de forma proporcional ao percentual de contribui\u00e7\u00e3o de cada ente no rateio anual, que dever\u00e1 estar estabelecido no protocolo de inten\u00e7\u00f5es ou contrato de rateio. Esse \u00e9 o crit\u00e9rio mais adequado, pois reflete a efetiva participa\u00e7\u00e3o de cada munic\u00edpio no cons\u00f3rcio, assegurando a reparti\u00e7\u00e3o equitativa dos valores arrecadados.<\/p> A apropria\u00e7\u00e3o dos valores do IRRF pelo pr\u00f3prio cons\u00f3rcio p\u00fablico \u00e9 manifestamente incompat\u00edvel com o ordenamento jur\u00eddico vigente, pois os cons\u00f3rcios n\u00e3o possuem capacidade tribut\u00e1ria ativa e atuam apenas como respons\u00e1veis pela reten\u00e7\u00e3o e repasse do tributo ao ente competente. Assim, os valores retidos n\u00e3o podem ser considerados receita pr\u00f3pria do cons\u00f3rcio; e devem ser repassados aos munic\u00edpios consorciados conforme os crit\u00e9rios de reparti\u00e7\u00e3o mencionados anteriormente.<\/p> Portanto, qualquer disposi\u00e7\u00e3o contratual no sentido de que os valores retidos a t\u00edtulo de IRRF sejam considerados como receita do cons\u00f3rcio seria inconstitucional e ilegal, por contrariar expressamente o disposto no artigo 158, inciso I, da CF\/88 e a jurisprud\u00eancia consolidada pelo STF no Tema n\u00ba 1130 da Repercuss\u00e3o Geral.<\/p> A tese fixada e a orienta\u00e7\u00e3o do Pleno do TCE-PR foram expedidas em resposta \u00e0 Consulta formulada pelo Cons\u00f3rcio Intermunicipal da \u00c1rea de Prote\u00e7\u00e3o Ambiental Federal do Noroeste do Paran\u00e1 (Comafen) em 2024, por meio da qual questionou sobre a destina\u00e7\u00e3o dos valores retidos de IRRF, uma vez que a CF\/88 estabelece que esses recursos pertencem aos munic\u00edpios.<\/p> Instru\u00e7\u00e3o do processo<\/strong><\/p> A Coordenadoria de Gest\u00e3o Municipal (CGM) do TCE-PR afirmou que os cons\u00f3rcios p\u00fablicos com personalidade de direito p\u00fablico s\u00e3o considerados autarquias e, portanto, devem seguir normas de direito p\u00fablico, incluindo a reten\u00e7\u00e3o do IRRF sobre pagamentos a pessoas jur\u00eddicas.<\/p> A CGM concluiu que a reten\u00e7\u00e3o do IRRF realizada por esses cons\u00f3rcios pertence aos munic\u00edpios consorciados, de acordo com o disposto no artigo 158 da CF\/88, e deve ser contabilizada como receita pr\u00f3pria dos munic\u00edpios. Al\u00e9m disso, ressaltou que, para cons\u00f3rcios com personalidade jur\u00eddica de direito privado, o imposto deve ser recolhido aos cofres da Uni\u00e3o.<\/p> Finalmente, a unidade t\u00e9cnica frisou que a distribui\u00e7\u00e3o dos recursos retidos entre os munic\u00edpios consorciados deve ser prevista no protocolo de inten\u00e7\u00f5es do cons\u00f3rcio; e destacou a import\u00e2ncia de que parte da receita do IRRF seja utilizada para atender \u00e0s exig\u00eancias m\u00ednimas constitucionais nas \u00e1reas de sa\u00fade e educa\u00e7\u00e3o.<\/p> O Minist\u00e9rio P\u00fablico de Contas do Paran\u00e1 (MPC-PR) concordou com o posicionamento da CGM. O \u00f3rg\u00e3o ministerial salientou que a Receita Federal e Tribunais de Contas de diferentes estados confirmam que o IRRF retido deve ser destinado aos munic\u00edpios consorciados e n\u00e3o pode ser apropriado pelo cons\u00f3rcio; e que o STF tamb\u00e9m reafirmou que o produto da arrecada\u00e7\u00e3o do IRRF pertence aos munic\u00edpios e deve ser contabilizado como receita pr\u00f3pria.<\/p> O MPC-PR acrescentou que, como a contribui\u00e7\u00e3o dos munic\u00edpios no cons\u00f3rcio pode variar, o recolhimento do IRRF deve ser proporcional \u00e0 participa\u00e7\u00e3o de cada um, garantindo que cada munic\u00edpio receba sua parte justa. Quanto aos cons\u00f3rcios de direito privado, ressaltou que o IRRF deve ser repassado \u00e0 Uni\u00e3o, sem possibilidade de redistribui\u00e7\u00e3o entre os munic\u00edpios.<\/p> O \u00f3rg\u00e3o ministerial destacou que a apropria\u00e7\u00e3o do IRRF pelos cons\u00f3rcios \u00e9 incompat\u00edvel com a legisla\u00e7\u00e3o, que determina que os valores retidos sejam contabilizados como receita tribut\u00e1ria e repartidos de forma equitativa entre os munic\u00edpios consorciados, de acordo com sua participa\u00e7\u00e3o.<\/p> Legisla\u00e7\u00e3o e jurisprud\u00eancia<\/strong><\/p> Os artigos 157 e 158 da Constitui\u00e7\u00e3o Federal estabelecem que pertencem aos estados, ao Distrito Federal e aos munic\u00edpios o produto da arrecada\u00e7\u00e3o do imposto da Uni\u00e3o sobre renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer t\u00edtulo, por eles, suas autarquias e pelas funda\u00e7\u00f5es que institu\u00edrem e mantiverem.<\/p> No \u00e2mbito da Receita Federal, a IN n\u00ba 2145\/23 alterou a IN n\u00ba 1234\/12. Assim, os \u00f3rg\u00e3os da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica direta dos estados, do Distrito Federal e dos munic\u00edpios, inclusive suas autarquias e funda\u00e7\u00f5es, ficaram obrigados a efetuar a reten\u00e7\u00e3o, na fonte, do imposto sobre a renda incidente sobre os pagamentos que efetuarem a pessoas jur\u00eddicas pelo fornecimento de bens ou presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os em geral, inclusive obras de constru\u00e7\u00e3o civil.<\/p> Em sede de Recurso Extraordin\u00e1rio com Repercuss\u00e3o Geral n\u00ba 129.345-3 (Tema n\u00ba 1130), o STF tomou a decis\u00e3o – publicada em 17 de dezembro de 2021, com tr\u00e2nsito em julgado em 16 de fevereiro de 2022 – que fixa o entendimento de que o estado e os munic\u00edpios t\u00eam o direito de se apropriar da arrecada\u00e7\u00e3o do IR sobre rendimentos pagos a qualquer t\u00edtulo nas mesmas hip\u00f3teses de reten\u00e7\u00e3o que a Uni\u00e3o previu para si na IN n\u00ba 1234\/12 da RFB.<\/p> Essa tese expressa que pertence aos munic\u00edpios, aos estados e ao Distrito Federal a titularidade das receitas arrecadadas a t\u00edtulo de IRRF incidente sobre valores pagos por eles, suas autarquias e funda\u00e7\u00f5es a pessoas f\u00edsicas ou jur\u00eddicas contratadas para a presta\u00e7\u00e3o de bens ou servi\u00e7os, conforme disposto nos artigos 158, I, e 157, I, da CF\/88.<\/p> O posicionamento tamb\u00e9m foi reconhecido pela Secretaria Especial da Receita Federal, ao publicar a nova vers\u00e3o do Manual do IRRF e a vers\u00e3o 1.1 do Programa Gerador da Declara\u00e7\u00e3o do IRRF, em 2023, j\u00e1 com a previs\u00e3o da forma de apresenta\u00e7\u00e3o das informa\u00e7\u00f5es das reten\u00e7\u00f5es realizadas segundo essas novas hip\u00f3teses de reten\u00e7\u00f5es para estados e munic\u00edpios.<\/p> O Decreto n\u00ba 6.017\/07 regulamenta a Lei n\u00ba 11.107\/07, que disp\u00f5e sobre normas gerais de contrata\u00e7\u00e3o de cons\u00f3rcios p\u00fablicos.<\/p> O inciso I do artigo 4\u00ba da Lei 11.107\/07 estabelece que s\u00e3o cl\u00e1usulas necess\u00e1rias do protocolo de inten\u00e7\u00f5es as que estabele\u00e7am a denomina\u00e7\u00e3o, a finalidade, o prazo de dura\u00e7\u00e3o e a sede do cons\u00f3rcio.<\/p> Por meio da Decis\u00e3o n\u00ba 0561\/2012 – Tribunal Pleno (Consulta n\u00ba 00011402.00\/12-4) o Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul (TCE-RS) fixara o entendimento de que os recursos do IRRF s\u00e3o de titularidade dos munic\u00edpios; e n\u00e3o do cons\u00f3rcio.<\/p> A Portaria n\u00ba 880\/23<\/a> do TCE-PR disp\u00f5e sobre procedimentos adotados no \u00e2mbito da Corte para a reten\u00e7\u00e3o de IRRF no pagamento aos fornecedores, conforme previsto na IN n\u00ba 1234\/12, alterada pela IN n\u00ba 2145\/23, ambas da RFB.<\/p> A portaria estabelece que esses procedimentos ser\u00e3o adotados para reten\u00e7\u00e3o obrigat\u00f3ria do tributo nas contrata\u00e7\u00f5es de fornecimento de bens e na presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os em geral, inclusive obras de constru\u00e7\u00e3o civil, realizadas pelo TCE-PR, incluindo as custeadas pelo seu Fundo Especial de Controle Externo (FETC).<\/p> A norma destaca que as reten\u00e7\u00f5es passaram a ser efetuadas a partir de 1\u00ba de setembro de 2023. Portanto, a partir daquela data os documentos de cobran\u00e7a emitidos em desacordo com a reten\u00e7\u00e3o obrigat\u00f3ria n\u00e3o s\u00e3o aceitos para fins de liquida\u00e7\u00e3o da despesa, inclusive aqueles emitidos em data anterior. A reten\u00e7\u00e3o do IR deve ser destacada no corpo do documento fiscal, observando os percentuais estabelecidos no anexo I da IN n\u00ba 1234\/12 da RFB.<\/p> De acordo com a normativa, n\u00e3o est\u00e3o sujeitos \u00e0 reten\u00e7\u00e3o do IRRF os pagamentos realizados a pessoas f\u00edsicas ou jur\u00eddicas por servi\u00e7os e produtos elencados no artigo 4\u00ba da IN n\u00ba 1234\/12. A obriga\u00e7\u00e3o de reten\u00e7\u00e3o do imposto alcan\u00e7a todos os contratos vigentes, contrata\u00e7\u00f5es diretas, atas de registro de pre\u00e7os e novas contrata\u00e7\u00f5es; e os prestadores de servi\u00e7os e fornecedores de bens devem, a partir da vig\u00eancia da portaria, emitir as notas fiscais em observ\u00e2ncia \u00e0s regras de reten\u00e7\u00e3o estabelecidas pela legisla\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria.<\/p> Por meio de not\u00edcia<\/a> divulgada em 3 de julho de 2023 em seu portal na internet, o TCE-PR informara que o Estado do Paran\u00e1 e os munic\u00edpios paranaenses deveriam adotar, com amparo em decis\u00e3o do STF e na ent\u00e3o recente Instru\u00e7\u00e3o Normativa n\u00ba 2145\/23<\/a> da RFB, o procedimento de reten\u00e7\u00e3o IRRF nos pagamentos efetuados pelo fornecimento de bens e pela presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os.<\/p> A nota institucional ressaltara, ainda, que os \u00f3rg\u00e3os, entidades e fundos do Estado do Paran\u00e1 e dos seus 399 munic\u00edpios poderiam aplicar as regras constantes da IN 1234\/12, com as al\u00edquotas previstas no Anexo I, para efetuar as reten\u00e7\u00f5es do IR sobre os servi\u00e7os contratados e o fornecimento de bens.<\/p> Decis\u00e3o<\/strong><\/p> Em seu voto, o relator do processo, conselheiro Fernando Guimar\u00e3es, esclareceu que os cons\u00f3rcios p\u00fablicos intermunicipais s\u00e3o uma alternativa eficaz para a gest\u00e3o compartilhada de servi\u00e7os e a implementa\u00e7\u00e3o de pol\u00edticas p\u00fablicas, pois eles permitem que munic\u00edpios se unam para otimizar recursos, compartilhar responsabilidades e promover um desenvolvimento regional mais equilibrado. No entanto, ele alertou que a complexidade da legisla\u00e7\u00e3o que rege esses cons\u00f3rcios, especialmente em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 reten\u00e7\u00e3o de tributos, como o IRRF, gerou a d\u00favida do consulente.<\/p> Guimar\u00e3es explicou que os cons\u00f3rcios p\u00fablicos podem ser classificados como entidades de direito p\u00fablico ou privado, conforme a sua constitui\u00e7\u00e3o. Ele afirmou que os cons\u00f3rcios de direito p\u00fablico s\u00e3o considerados extens\u00f5es da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica e, portanto, est\u00e3o sujeitos a regras espec\u00edficas que regem a administra\u00e7\u00e3o direta dos entes federativos; e, assim, devem seguir normas de transpar\u00eancia, responsabilidade fiscal e, principalmente, a legisla\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria pertinente.<\/p> O conselheiro ressaltou que, por outro lado, os cons\u00f3rcios de direito privado podem ter uma flexibilidade maior em suas opera\u00e7\u00f5es, mas ainda assim precisam atender \u00e0s exig\u00eancias legais pertinentes ao regime tribut\u00e1rio que lhes \u00e9 aplicado. Ele destacou que essa distin\u00e7\u00e3o entre os tipos de cons\u00f3rcios \u00e9 fundamental, pois impacta diretamente na forma como a reten\u00e7\u00e3o de tributos, como o IRRF, deve ser realizada.<\/p> O relator afirmou que a reten\u00e7\u00e3o do IRRF \u00e9 uma obriga\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria que recai sobre os pagamentos realizados a pessoas jur\u00eddicas; e que a legisla\u00e7\u00e3o especifica que a responsabilidade pela reten\u00e7\u00e3o do imposto \u00e9 dos pr\u00f3prios cons\u00f3rcios. Assim, ele destacou que tanto cons\u00f3rcios p\u00fablicos de direito p\u00fablico quanto de direito privado devem efetuar essa reten\u00e7\u00e3o, mas a forma como isso \u00e9 regulamentado pode variar.<\/p> Guimar\u00e3es enfatizou que a obrigatoriedade de reten\u00e7\u00e3o do IRRF est\u00e1 prevista na IN n\u00ba 2145\/23 da RFB, que alterou a IN n\u00ba 1234\/12 da RFB; e que essas normas estabelecem que todos os \u00f3rg\u00e3os da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica, incluindo autarquias, devem efetuar a reten\u00e7\u00e3o do IRRF sobre os pagamentos feitos a pessoas jur\u00eddicas.<\/p> O conselheiro lembrou que, no caso dos cons\u00f3rcios de direito p\u00fablico, a legisla\u00e7\u00e3o estabelece que os recursos retidos pertencem aos munic\u00edpios consorciados, conforme disposto no artigo 158, inciso I, da CF\/88; e, assim, advertiu que os valores arrecadados a t\u00edtulo de IRRF n\u00e3o podem ser apropriados pelo cons\u00f3rcio, que atua apenas como um agente de arrecada\u00e7\u00e3o. Ele frisou que a jurisprud\u00eancia, especialmente a do STF, refor\u00e7a essa interpreta\u00e7\u00e3o, com o entendimento de que os recursos devem ser repassados aos munic\u00edpios conforme a participa\u00e7\u00e3o de cada um no cons\u00f3rcio.<\/p> O relator entendeu que o crit\u00e9rio de rateio entre os munic\u00edpios consorciados deve refletir a contribui\u00e7\u00e3o de cada munic\u00edpio ao cons\u00f3rcio, garantindo uma reparti\u00e7\u00e3o equitativa e justa dos valores arrecadados; e deve ser feita conforme as regras estabelecidas em um protocolo de inten\u00e7\u00f5es ou contrato de rateio, em conson\u00e2ncia com o que disp\u00f5e o Decreto n\u00b0 6.017\/07. Ele explicou que essa abordagem assegura que todos os munic\u00edpios consorciados sejam beneficiados proporcionalmente, respeitando a din\u00e2mica de participa\u00e7\u00e3o e colabora\u00e7\u00e3o entre os entes federativos.<\/p> Assim, Guimar\u00e3es refor\u00e7ou que o recolhimento do imposto deve ser proporcional \u00e0 participa\u00e7\u00e3o de cada um dos munic\u00edpios no cons\u00f3rcio, determinado pela cota de participa\u00e7\u00e3o de cada deles e contabilizado como receita pr\u00f3pria dos munic\u00edpios, a fim de que seja realizada a devida aplica\u00e7\u00e3o em sa\u00fade e educa\u00e7\u00e3o.<\/p> Finalmente, o conselheiro concluiu que a apropria\u00e7\u00e3o dos valores do IRRF pelo cons\u00f3rcio p\u00fablico \u00e9 considerada incompat\u00edvel com o ordenamento jur\u00eddico vigente, pois a legisla\u00e7\u00e3o deixa claro que os cons\u00f3rcios n\u00e3o possuem capacidade tribut\u00e1ria ativa, restrita aos entes federativos; ou seja, n\u00e3o podem instituir ou arrecadar tributos. Assim, ele afirmou que qualquer disposi\u00e7\u00e3o contratual que vise considerar os valores retidos como receita do cons\u00f3rcio seria considerada inconstitucional e ilegal; e que essa rigidez no tratamento legal dos recursos \u00e9 fundamental para garantir a transpar\u00eancia e a correta aplica\u00e7\u00e3o dos recursos p\u00fablicos.<\/p> Os conselheiros aprovaram o voto do relator por unanimidade, por meio da Sess\u00e3o de Plen\u00e1rio Virtual n\u00ba 4\/25 do Tribunal Pleno do TCE-PR, conclu\u00edda em 13 de mar\u00e7o. A decis\u00e3o est\u00e1 expressa no Ac\u00f3rd\u00e3o n\u00ba 489\/25, disponibilizado em 27 de mar\u00e7o, na edi\u00e7\u00e3o n\u00ba 3.412 do <\/em>Di\u00e1rio Eletr\u00f4nico do TCE-PR<\/a>. <\/em>O tr\u00e2nsito em julgado da decis\u00e3o ocorreu em 7 de abril.<\/p> Servi\u00e7o<\/strong><\/p> Fonte: TCE\/PR<\/strong><\/p>\n Processo<\/strong> n\u00ba<\/strong>:<\/td> 154504\/24<\/td><\/tr> Ac\u00f3rd\u00e3o n\u00ba<\/strong><\/td> 489\/25 – Tribunal Pleno<\/td><\/tr> Assunto<\/strong>:<\/td> Consulta<\/td><\/tr> Entidade<\/strong>:<\/td> Cons\u00f3rcio Intermunicipal da \u00c1rea de Prote\u00e7\u00e3o Ambiental Federal do Noroeste do Paran\u00e1<\/td><\/tr> Relator<\/strong>:<\/td> Conselheiro Fernando Augusto Mello Guimar\u00e3es<\/td><\/tr><\/tbody><\/table><\/figure>