Lei pode fixar o valor da suplementa\u00e7\u00e3o da carga hor\u00e1ria de professores e pedagogos em patamares distintos daqueles recebidos pelos benefici\u00e1rios da suplementa\u00e7\u00e3o. No entanto, esse valor deve ser superior a, no m\u00ednimo, 50% da remunera\u00e7\u00e3o devida ao benefici\u00e1rio pelo seu servi\u00e7o normal, em aten\u00e7\u00e3o ao disposto no artigo 7\u00ba, XVI, da Constitui\u00e7\u00e3o Federal.<\/p>
O valor da suplementa\u00e7\u00e3o deve ter como base de c\u00e1lculo, no m\u00ednimo, o valor devido ao benefici\u00e1rio pelo seu servi\u00e7o normal. Assim, somente \u00e9 poss\u00edvel fixar o valor da suplementa\u00e7\u00e3o da carga hor\u00e1ria com base no n\u00edvel inicial do plano de cargos e sal\u00e1rios do magist\u00e9rio caso o servidor benefici\u00e1rio esteja neste est\u00e1gio da carreira.<\/p>
Essa \u00e9 a orienta\u00e7\u00e3o do Pleno do Tribunal de Contas do Estado do Paran\u00e1 (TCE-PR), em resposta \u00e0 Consulta formulada pelo Munic\u00edpio de Pinhal\u00e3o (Norte Pioneiro), por meio da qual questionou sobre a possibilidade de lei municipal fixar o valor da suplementa\u00e7\u00e3o da carga hor\u00e1ria de professores e pedagogos em patamares distintos daqueles recebidos pelos benefici\u00e1rios da suplementa\u00e7\u00e3o.<\/p>
Instru\u00e7\u00e3o do processo<\/strong><\/p> A Coordenadoria de Gest\u00e3o Municipal (CGM) do TCE-PR entendeu que \u00e9 poss\u00edvel a fixa\u00e7\u00e3o, por lei, do valor da suplementa\u00e7\u00e3o da carga hor\u00e1ria de professores e pedagogos em patamares distintos daqueles recebidos pelos benefici\u00e1rios; inclusive, a lei pode prever a redu\u00e7\u00e3o do valor a ser recebido, sem que isso implique ofensa ao princ\u00edpio da irredutibilidade salarial.<\/p> O Minist\u00e9rio P\u00fablico de Contas do Paran\u00e1 (MPC-PR) entendeu que a fixa\u00e7\u00e3o do valor da suplementa\u00e7\u00e3o da carga hor\u00e1ria de professores e pedagogos, de forma geral, com base no montante estabelecido no n\u00edvel inicial do plano de cargos e sal\u00e1rios do magist\u00e9rio afronta o princ\u00edpio da valoriza\u00e7\u00e3o dos profissionais da educa\u00e7\u00e3o e da dignidade da remunera\u00e7\u00e3o.<\/p> Legisla\u00e7\u00e3o e jurisprud\u00eancia<\/strong><\/p> O inciso XVI do artigo 7\u00ba da Constitui\u00e7\u00e3o Federal (CF\/88) disp\u00f5e que \u00e9 direito dos trabalhadores urbanos e rurais, al\u00e9m de outros que visem \u00e0 melhoria de sua condi\u00e7\u00e3o social, a remunera\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o extraordin\u00e1rio superior, no m\u00ednimo, em 50% \u00e0 do normal.<\/p> O artigo 37 da CF\/88 estabelece que a administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica direta e indireta de qualquer dos poderes da Uni\u00e3o, dos estados, do Distrito Federal e dos munic\u00edpios obedecer\u00e1 aos princ\u00edpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e efici\u00eancia.<\/p> O inciso X desse artigo expressa que a remunera\u00e7\u00e3o dos servidores p\u00fablicos somente poder\u00e1 ser fixada ou alterada por lei espec\u00edfica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revis\u00e3o geral anual, sempre na mesma data e sem distin\u00e7\u00e3o de \u00edndices.<\/p> O inciso XV do artigo 37 do texto constitucional fixa que o subs\u00eddio e os vencimentos dos ocupantes de cargos e empregos p\u00fablicos s\u00e3o irredut\u00edveis, com ressalvas.<\/p> O par\u00e1grafo 3\u00ba do artigo 39 do texto constitucional fixa que se aplica aos servidores ocupantes de cargo p\u00fablico o disposto no artigo 7\u00ba, IV, VII, VIII, IX, XII, XIII, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXII e XXX, podendo a lei estabelecer requisitos diferenciados de admiss\u00e3o quando a natureza do cargo o exigir. <\/p> O Ac\u00f3rd\u00e3o n\u00ba 1049\/18 – Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta n\u00ba 798116\/17) fixa o entendimento de que \u00e9 inconstitucional a dobra da jornada de professor estabelecida de modo definitivo.<\/p> O Superior Tribunal de Justi\u00e7a (STJ) tem o entendimento consolidado de que as vantagens pecuni\u00e1rias de natureza “propter laborem” remuneram o servidor p\u00fablico em car\u00e1ter prec\u00e1rio e transit\u00f3rio; e, por isso, n\u00e3o se incorporam a seus vencimentos nem geram direito subjetivo \u00e0 continuidade de sua percep\u00e7\u00e3o na aposentadoria, podendo ser reduzidas ou at\u00e9 mesmo suprimidas sem que seja configurada viola\u00e7\u00e3o ao princ\u00edpio da irredutibilidade dos vencimentos. O STJ entende que isso \u00e9 aplic\u00e1vel \u00e0 gratifica\u00e7\u00e3o por exerc\u00edcio de fun\u00e7\u00e3o especial.<\/p> De acordo com o entendimento do STJ, a Constitui\u00e7\u00e3o Federal distingue vencimentos de remunera\u00e7\u00e3o, sendo que, somente o vencimento e as vantagens de car\u00e1ter permanente comp\u00f5em os vencimentos e s\u00e3o resguardados pela garantia de irredutibilidade.<\/p> O Tribunal de Justi\u00e7a do Estado do Paran\u00e1 (TJ-PR) tem jurisprud\u00eancia no sentido de que n\u00e3o h\u00e1 direito adquirido a regime jur\u00eddico, notadamente \u00e0 forma de composi\u00e7\u00e3o da remunera\u00e7\u00e3o de servidores p\u00fablicos, observada a garantia da irredutibilidade de vencimentos.<\/p> O Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina (TCE-SC) j\u00e1 decidira que a altera\u00e7\u00e3o provis\u00f3ria da carga hor\u00e1ria de trabalho no magist\u00e9rio \u00e9 ato discricion\u00e1rio, inexistindo direito l\u00edquido e certo para sua convers\u00e3o em definitivo.<\/p> O TCE-SC refor\u00e7ou esse entendimento na decis\u00e3o em que julgou que, havendo interesse p\u00fablico, a administra\u00e7\u00e3o poder\u00e1 alterar a carga hor\u00e1ria de trabalho. Nessa decis\u00e3o consta que n\u00e3o se trata de um direito do servidor, mas sim de um ato discricion\u00e1rio do ente p\u00fablico.<\/p> A corte de contas catarinense tamb\u00e9m considera inconstitucional a dobra da jornada, independente do nome dado pela lei local, de modo definitivo, dos professores que foram aprovados em concurso p\u00fablico para determinada carga hor\u00e1ria semanal.<\/p> O jurista Jos\u00e9 Afonso da Silva entende que, de fato, s\u00f3 os vencimentos – vencimentos e vantagens fixas – podem ser irredut\u00edveis, o que significa que que nem o padr\u00e3o e nem os adicionais ou outras vantagens fixas poder\u00e3o ser reduzidos.<\/p> O doutrinador Hely Lopes Meirelles ensina que vantagens pecuni\u00e1rias s\u00e3o acr\u00e9scimos ao vencimento do servidor, concedidas a t\u00edtulo definitivo ou transit\u00f3rio, pela decorr\u00eancia do tempo de servi\u00e7o, ou pelo desempenho de fun\u00e7\u00f5es especiais, ou em raz\u00e3o das condi\u00e7\u00f5es anormais em que se realiza o servi\u00e7o. Ele explica que as duas primeiras esp\u00e9cies constituem os adicionais – adicionais de vencimento e adicionais de fun\u00e7\u00e3o – e as duas \u00faltimas formam a categoria das gratifica\u00e7\u00f5es – gratifica\u00e7\u00f5es de servi\u00e7o e gratifica\u00e7\u00f5es pessoais. Todas elas s\u00e3o esp\u00e9cies do g\u00eanero retribui\u00e7\u00e3o pecuni\u00e1ria, mas se apresentam com caracter\u00edsticas pr\u00f3prias e efeitos peculiares em rela\u00e7\u00e3o ao benefici\u00e1rio e \u00e0 administra\u00e7\u00e3o.<\/p> Meirelles define os adicionais como vantagens pecuni\u00e1rias que a administra\u00e7\u00e3o concede aos servidores em raz\u00e3o do tempo de exerc\u00edcio – adicional de tempo de servi\u00e7o – ou em face da natureza peculiar da fun\u00e7\u00e3o, que exige conhecimentos especializados ou um regime pr\u00f3prio de trabalho – adicionais de fun\u00e7\u00e3o. Os adicionais destinam-se a melhor retribuir os exercentes de fun\u00e7\u00f5es t\u00e9cnicas, cient\u00edficas e did\u00e1ticas, ou a recompensar os que se mantiveram por longo tempo no exerc\u00edcio do cargo.<\/p> Segundo o jurista, o que caracteriza o adicional e o distingue da gratifica\u00e7\u00e3o \u00e9 ser aquele uma recompensa ao tempo de servi\u00e7o do servidor, ou uma retribui\u00e7\u00e3o pelo desempenho de fun\u00e7\u00f5es especiais que n\u00e3o fazem parte da rotina burocr\u00e1tica, e esta, uma compensa\u00e7\u00e3o por servi\u00e7os comuns executados com condi\u00e7\u00f5es anormais para o servidor, ou uma ajuda pessoal em face de certas situa\u00e7\u00f5es que agravam o or\u00e7amento do servidor. O adicional relaciona-se com o tempo ou com a fun\u00e7\u00e3o; a gratifica\u00e7\u00e3o relaciona-se com o servi\u00e7o ou com o servidor. O adicional, em princ\u00edpio, adere ao vencimento e, por isso, tem car\u00e1ter permanente; a gratifica\u00e7\u00e3o \u00e9 aut\u00f4noma e contingente. Ambos, por\u00e9m, podem ser suprimidos para o futuro.<\/p> Meirelles define gratifica\u00e7\u00f5es como vantagens pecuni\u00e1rias atribu\u00eddas precariamente aos servidores que est\u00e3o prestando servi\u00e7os comuns da fun\u00e7\u00e3o em condi\u00e7\u00f5es anormais de seguran\u00e7a, salubridade ou onerosidade – gratifica\u00e7\u00f5es de servi\u00e7o -, ou concedidas como ajuda aos servidores que re\u00fanam as condi\u00e7\u00f5es pessoais que a lei especifica – gratifica\u00e7\u00f5es especiais. As gratifica\u00e7\u00f5es – de servi\u00e7o ou pessoais – n\u00e3o s\u00e3o liberalidades puras da administra\u00e7\u00e3o; s\u00e3o vantagens pecuni\u00e1rias concedidas por rec\u00edproco interesse do servi\u00e7o e do servidor, mas sempre vantagens transit\u00f3rias, que n\u00e3o se incorporam automaticamente ao vencimento, nem geram direito subjetivo \u00e0 continuidade de sua percep\u00e7\u00e3o.<\/p> De acordo com o doutrinador, as legisla\u00e7\u00f5es federal, estadual e municipal apresentam-se com lament\u00e1vel falta de t\u00e9cnica e sistematiza\u00e7\u00e3o na denomina\u00e7\u00e3o das vantagens pecuni\u00e1rias de seus servidores, confundindo e baralhando adicionais com gratifica\u00e7\u00f5es, o que vem dificultando ao Executivo e ao Judici\u00e1rio o reconhecimento dos direitos de seus benefici\u00e1rios.<\/p> O jurista Jos\u00e9 dos Santos Carvalho Filho ressalta que, “a despeito da distin\u00e7\u00e3o, a verdade \u00e9 que, na pr\u00e1tica, n\u00e3o tem sido ela adotada nos infinitos diplomas que tratam da mat\u00e9ria”. Segundo ele, de fato, seria razo\u00e1vel distinguir essas vantagens considerando que os adicionais se referem \u00e0 especificidade da fun\u00e7\u00e3o, ao passo que as gratifica\u00e7\u00f5es t\u00eam rela\u00e7\u00e3o com a especificidade da situa\u00e7\u00e3o f\u00e1tica de exerc\u00edcio da fun\u00e7\u00e3o.<\/p> Carvalho Filho considera que ser\u00e1, pois, irrelevante que a vantagem relativa ao tempo de servi\u00e7o seja denominada de adicional de tempo de servi\u00e7o ou de gratifica\u00e7\u00e3o de tempo de servi\u00e7o; de adicional de insalubridade ou de gratifica\u00e7\u00e3o de insalubridade; de adicional ou de gratifica\u00e7\u00e3o de n\u00edvel universit\u00e1rio. O que vai importar \u00e9 a verifica\u00e7\u00e3o, na norma pertinente, do fato que gera o direito ao recebimento da vantagem. Se o fato gerador for inver\u00eddico, a vantagem nele fundada tem v\u00edcio de legalidade.<\/p> Decis\u00e3o<\/strong><\/p> Em seu voto, o relator origin\u00e1rio do processo, conselheiro Ivan Bonilha, lembrou que a Constitui\u00e7\u00e3o Federal estendeu a garantia da irredutibilidade salarial aos servidores p\u00fablicos em geral, nos termos do artigo 37, inciso XV. Por\u00e9m, ele frisou que a irredutibilidade incide apenas sobre os vencimentos, e n\u00e3o sobre o total da remunera\u00e7\u00e3o recebida.<\/p> Al\u00e9m disso, Bonilha explicou que a irredutibilidade n\u00e3o \u00e9 um conceito absoluto, pois j\u00e1 \u00e9 amplamente aceita a possibilidade de redu\u00e7\u00e3o indireta dos vencimentos dos servidores, como, por exemplo, quando o vencimento n\u00e3o acompanha simultaneamente o \u00edndice inflacion\u00e1rio, ou quando incidem impostos sobre o vencimento, como o imposto de renda.<\/p> O conselheiro ressaltou que, a respeito da suplementa\u00e7\u00e3o de carga hor\u00e1ria, cabe, inicialmente, entender de que tipo de vantagem pecuni\u00e1ria se trata. Ele citou Hely Lopes Meirelles, que considera que existem duas esp\u00e9cies de vantagens pecuni\u00e1rias: os adicionais e as gratifica\u00e7\u00f5es.<\/p> Bonilha afirmou que a doutrina distingue a gratifica\u00e7\u00e3o do adicional em raz\u00e3o da finalidade e motivo da concess\u00e3o da vantagem: a gratifica\u00e7\u00e3o \u00e9 retribui\u00e7\u00e3o de um servi\u00e7o comum prestado em condi\u00e7\u00f5es especiais; e o adicional \u00e9 retribui\u00e7\u00e3o de uma fun\u00e7\u00e3o especial exercida em condi\u00e7\u00f5es comuns.<\/p> Assim, o conselheiro concluiu que a gratifica\u00e7\u00e3o \u00e9 inerentemente uma vantagem de car\u00e1ter transit\u00f3rio, enquanto o adicional \u00e9, por natureza, vantagem perene. Contudo, ele alertou que o que ocorre na pr\u00e1tica se distancia da divis\u00e3o estabelecida pela doutrina; e que, atualmente o que se percebe \u00e9 uma confus\u00e3o nas nomenclaturas das vantagens pecuni\u00e1rias concedidas a servidores p\u00fablicos.<\/p> Portanto, Bonilha concordou com o entendimento de Jos\u00e9 dos Santos Carvalho Filho de que, como as nomenclaturas e diferencia\u00e7\u00f5es t\u00e9cnicas n\u00e3o s\u00e3o rigorosamente adotadas pela administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica, deve prevalecer n\u00e3o o nome da vantagem, mas sim sua natureza e finalidade.<\/p> Assim, o conselheiro explicou que a vantagem mencionada pelo consulente, referente ao valor da suplementa\u00e7\u00e3o de carga hor\u00e1ria, trata-se, na verdade, da verba de gratifica\u00e7\u00e3o denominada “dobra de jornada”, “dobra de carga hor\u00e1ria”, “acr\u00e9scimo de jornada” ou “horas suplementares”, que consiste no pagamento de verba adicional aos professores que exercem fun\u00e7\u00f5es fora do hor\u00e1rio fixado para sua jornada. Portanto, ele considerou que esse tipo de gratifica\u00e7\u00e3o tem natureza extraordin\u00e1ria; e n\u00e3o pode ser considerada permanente.<\/p> Bonilha destacou que a dobra de jornada de trabalho dos profissionais da Educa\u00e7\u00e3o cuja situa\u00e7\u00e3o se perpetua no tempo viola a regra do concurso p\u00fablico. Ele lembrou que o TCE-PR j\u00e1 se manifestara, em processo de Consulta com for\u00e7a normativa, no sentido de que \u00e9 inconstitucional a dobra da jornada de modo definitivo – Ac\u00f3rd\u00e3o 1049\/18 – Tribunal Pleno; e citou decis\u00f5es do TCE-SC nesse mesmo sentido.<\/p> Portanto, o conselheiro concluiu que, por n\u00e3o se tratar de verba de natureza gen\u00e9rica atribu\u00edda de forma indistinta a todos os professores, \u00e9 poss\u00edvel a altera\u00e7\u00e3o da gratifica\u00e7\u00e3o questionada – suplementa\u00e7\u00e3o de carga hor\u00e1ria de professores e pedagogos – por meio de lei municipal, sem que se caracterize a viola\u00e7\u00e3o ao princ\u00edpio da irredutibilidade de vencimentos.<\/p> Ele salientou que a jurisprud\u00eancia possui firme entendimento de que as verbas de car\u00e1ter transit\u00f3rio e prec\u00e1rio n\u00e3o s\u00e3o incorporadas aos vencimentos e, assim, n\u00e3o s\u00e3o protegidas pelo princ\u00edpio constitucional da irredutibilidade salarial.<\/p> O conselheiro Durval Amaral foi o relator designado, ap\u00f3s o voto divergente por ele apresentado ter sido o vencedor no julgamento do processo. Amaral concordou com Bonilha em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 verba questionada n\u00e3o estar abrangida pelo princ\u00edpio da irredutibilidade dos vencimentos.<\/p> No entanto, ele divergiu ao entender que, mesmo diante da possibilidade de redu\u00e7\u00e3o do valor pago a t\u00edtulo de trabalho extraordin\u00e1rio, o valor necessariamente dever\u00e1 corresponder a, no m\u00ednimo, 50% a mais do valor devido pela carga hor\u00e1ria normal, conforme disposi\u00e7\u00e3o do artigo 7\u00b0, inciso XVI, da Constitui\u00e7\u00e3o Federal, o qual \u00e9 aplic\u00e1vel aos servidores p\u00fablicos por for\u00e7a do artigo 39, par\u00e1grafo 3\u00b0, do texto constitucional.<\/p> Como exemplo, Amaral afirmou que, se ente estatal tivesse fixado, a t\u00edtulo de trabalho extraordin\u00e1rio, uma gratifica\u00e7\u00e3o correspondente a 70% da hora normal devida ao servidor benefici\u00e1rio, seria poss\u00edvel a redu\u00e7\u00e3o desse percentual, desde que fosse respeitado o patamar m\u00ednimo de 50% fixado na Constitui\u00e7\u00e3o.<\/p> Finalmente, o conselheiro ressaltou que o dispositivo constitucional previu como base para o c\u00e1lculo do valor a ser pago a t\u00edtulo de hora extra a remunera\u00e7\u00e3o devida pelo servi\u00e7o normal, o que n\u00e3o possibilita a aplica\u00e7\u00e3o de outra remunera\u00e7\u00e3o que n\u00e3o a do servidor benefici\u00e1rio da gratifica\u00e7\u00e3o.<\/p> Os conselheiros aprovaram, por maioria absoluta, o voto parcialmente divergente do conselheiro Durval Amaral, ap\u00f3s o conselheiro Maur\u00edcio Requi\u00e3o ter apresentado um terceiro voto divergente no julgamento do processo, na Sess\u00e3o Ordin\u00e1ria n\u00ba 38\/24 do Tribunal Pleno do TCE-PR, realizada presencialmente em 6 de novembro. O Ac\u00f3rd\u00e3o n\u00ba 3747\/24, no qual est\u00e1 expressa a decis\u00e3o, foi disponibilizado em 22 de novembro, na edi\u00e7\u00e3o n\u00ba 3.341 do Di\u00e1rio Eletr\u00f4nico do TCE-PR<\/a>. O processo transitou em julgado em 3 de dezembro.<\/p> Servi\u00e7o<\/strong><\/p> Fonte:\u00a0TCE\/PR<\/strong><\/p>\n Processo<\/strong> n\u00ba<\/strong>:<\/td> 87647\/21<\/td><\/tr> Ac\u00f3rd\u00e3o n\u00ba<\/strong><\/td> 3747\/24 – Tribunal Pleno<\/td><\/tr> Assunto<\/strong>:<\/td> Consulta<\/td><\/tr> Entidade<\/strong>:<\/td> Munic\u00edpio de Pinhal\u00e3o<\/td><\/tr> Relator<\/strong>:<\/td> Conselheiro Jos\u00e9 Durval Mattos do Amaral<\/td><\/tr><\/tbody><\/table><\/figure>