Tribunal de Contas atualiza o seu Prejulgado nº 23, ao decidir que é inconstitucional interpretação em sentido diverso do entendimento firmado pelo STF por meio do Tema nº 163

O Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR) consolidou, por meio da alteração do seu Prejulgado nº 23, o entendimento de que o décimo terceiro salário – também denominado gratificação natalina –, deve integrar a base de cálculo dos proventos de aposentadoria dos servidores titulares de cargo efetivo, quando ela for apurada por média aritmética, sendo inconstitucional interpretação em sentido diverso.

O Prejulgado nº 23 também passou a dispor que os efeitos do novo entendimento não sejam retroativos (ex nunc), para somente alcançar os atos de inativação com data de concessão do benefício de aposentadoria depois da publicação desta decisão, resguardando assim os benefícios registrados e os expedientes em trâmite no TCE-PR, com atos de inativação já editados e publicados.

Contudo, os conselheiros decidiram que, em relação às concessões de benefício que tenham ocorrido entre a publicação da Portaria do então Ministério do Trabalho e Previdência Social (MTP) nº 1.467/22 e a publicação dessa decisão do Tribunal de Contas, podem ser ressalvados os efeitos dos atos que tenham observado integralmente a metodologia de cálculo prevista na portaria, sendo os demais casos sujeitos ao entendimento anteriormente fixado pelo Prejulgado nº 23 do TCE-PR.

A decisão foi tomada com base na jurisprudência pacificada pelo Supremo Tribunal Federal (STF); em razão do reconhecimento pela Suprema Corte, por meio do Tema nº 163, de que a formação da base de cálculo da contribuição previdenciária deve ser constituída pelas remunerações ou ganhos habituais que tenham repercussão em benefícios.

Também fundamentaram a decisão as disposições da Emenda Constitucional (EC) nº 103/19, que constitucionalizou a utilização da média aritmética simples dos salários de contribuição e das remunerações adotadas como base para as contribuições; e da Portaria nº 1.467/22 do MTP, que regulamentou a inclusão do 13º salário tanto na base de cálculo quanto na apuração da média aritmética simples utilizada para a concessão dos proventos de aposentadoria.

O processo de prejulgado foi instaurado por iniciativa do conselheiro-substituto Thiago Barbosa Cordeiro, em razão de alteração normativa-jurisprudencial ocorrida após a emissão do Prejulgado nº 23, com o objetivo de uniformizar e atualizar a jurisprudência do TCE-PR.

Assim, foi alterado o entendimento que havia fixado, por meio do Acórdão nº 2547/17 – Tribunal Pleno do TCE-PR, que o 13º salário não integrava a base de cálculo dos proventos de aposentadoria dos servidores titulares de cargo efetivo.

Legislação

O parágrafo 5º do artigo 195 da Constituição Federal (CF/88) dispõe que nenhum benefício ou serviço da seguridade social poderá ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio total.

A Súmula nº 207 do STF estabelece que as gratificações habituais, inclusive a de Natal, consideram-se tacitamente convencionadas, integrando o salário; e que o 13º salário é direito constitucionalmente garantido aos servidores públicos, cujo caráter é remuneratório.

A Súmula nº 688 do STF dispõe que é legítima a incidência de contribuição previdenciária sobre o 13º salário.

Por meio do Tema nº 163, o STF decidira que não incide contribuição previdenciária sobre verba não incorporável aos proventos de aposentadoria do servidor público, tais como terço de férias, serviços extraordinários, adicional noturno e adicional de insalubridade. Assim, reconheceu que a formação da base de cálculo da contribuição previdenciária deve ser constituída pelas remunerações ou ganhos habituais que tenham repercussão em benefícios.

O artigo 1º da EC nº 103/19 dispõe que, no âmbito da União, o servidor abrangido por Regime Próprio de Previdência Social (RPPS) será aposentado aos 62 anos de idade, se mulher, e aos 65 anos de idade, se homem; e, no âmbito dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, na idade mínima estabelecida mediante emenda às respectivas constituições e leis orgânicas, observados o tempo de contribuição e os demais requisitos estabelecidos em lei complementar do respectivo ente federativo.

Assim, a EC nº 103/19 instituiu a regra de cálculo da aposentadoria baseada na média aritmética simples de 100% dos salários de contribuição desde julho de 1994 ou desde o início das contribuições, se posterior.

O artigo 26 dessa emenda constitucional dispõe que, até que lei discipline o cálculo dos benefícios do RPPS da União e do Regime Geral de Previdência Social (RGPS), será utilizada a média aritmética simples dos salários de contribuição e das remunerações adotados como base para contribuições a RPPS e ao RGPS, atualizados monetariamente, correspondentes a 100% do período de contribuição desde a competência julho de 1994 ou desde o início da contribuição, se posterior àquela competência.

Sob a vigência da EC nº 103/19, foi editada a Portaria nº 1.467/22 do MTP, que regulamentou, em seu artigo 12, incisos I e II, e nos artigos 9º do Anexo I e 10 do Anexo II, a inclusão do décimo terceiro salário, ou gratificação natalina, tanto na base de cálculo quanto na apuração da média aritmética simples utilizada para a concessão dos proventos de aposentadoria. Além disso, o artigo 9º dessa portaria prevê a consideração da média das bases de contribuição ao RPPS vinculadas a qualquer ente federativo.

Portanto, a Portaria nº 1.467/22 do MTP fixa que o 13º salário integra a base de cálculo das contribuições previdenciárias dos segurados vinculados aos RPPS; no cálculo da média será incluído no numerador e no denominador o 13º salário ou gratificação natalina; e o 13º salário deve ser considerado no cálculo da média aritmética simples dos salários de contribuição para a apuração dos proventos de aposentadoria.

A Nota Técnica SEI nº 24/2025 do Ministério da Previdência Social (MPS) regulamenta a metodologia de inclusão do numerador e no denominador do 13º salário no cálculo da média.

O Acórdão nº 663/24 – Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 491204/08) firmou o novo entendimento de que os servidores que ingressaram no serviço público antes da EC nº 41/03 têm direito à paridade remuneratória e à integralidade no cálculo de seus proventos, desde que observadas as regras de transição especificadas nos artigos 2º e 3º da EC nº 47/05. Isso vale também para os servidores públicos beneficiados pelas disposições do parágrafo 5º do artigo 40 da CF/88.

O entendimento anterior do TCE-PR (Acórdão nº 3642/12 – Tribunal Pleno), expresso na resposta anterior àquela Consulta, reaberta e alterado em 2024, era de que os servidores públicos beneficiados pelo parágrafo 5º do artigo 40 da CF/88 não poderiam usufruir da regra do artigo 3º da EC nº 47/05.

Instrução do processo

Na instrução do processo, a Coordenadoria de Atos de Pessoal (COAP) ressaltou que o 13º salário é direito constitucionalmente garantido aos servidores públicos, cujo caráter é remuneratório, conforme dispõe a Súmula nº 207 do STF, e cuja legitimidade de incidência de contribuição previdenciária foi reconhecida pela Súmula nº 688 do Supremo.

A unidade técnica afirmou que o STF reconhecera, por meio do Tema nº 163, que a formação da base de cálculo da contribuição previdenciária deve ser constituída pelas remunerações ou ganhos habituais que tenham repercussão em benefícios. Assim, entendeu que há embasamento para que o 13º, ou a gratificação natalina, constitua o cálculo dos proventos dos servidores que integram os regimes próprios de previdência social (RPPSs).

Também em razão do disposto na EC nº 103/19, a COAP opinou pela possibilidade de o 13º salário integrar a base de cálculo das contribuições, devendo ser considerado no cálculo dos proventos por média, exatamente por constituí-la.

A Coordenadoria de Atos de Gestão (CAGE) do TCE-PR sugeriu a modulação de efeitos da nova decisão, para que ela apenas produza efeitos a partir da sua publicação (ex nunc), resguardando-se os benefícios registrados e os expedientes em trâmite no TCE-PR, com atos de inativação ou pensão já editados e publicados.

Assim, a unidade técnica propôs que a nova metodologia de cálculo fosse observada, obrigatoriamente, apenas para os cálculos realizados posteriormente à publicação da nova decisão.

O Ministério Público de Contas do Estado do Paraná (MPC-PR) salientou que a EC nº 103/19 instituiu a regra de cálculo da aposentadoria baseada na média aritmética simples de 100% dos salários de contribuição desde julho de 1994 ou desde o início das contribuições, se posterior.

Além disso, o MPC-PR destacou que o então MPT estabelecera expressamente na Portaria nº 1.467/22 que o 13º salário integra a base de cálculo das contribuições previdenciárias dos segurados vinculados aos RPPS; e deve ser considerado no cálculo da média aritmética simples dos salários de contribuição para a apuração dos proventos de aposentadoria.

O órgão ministerial apontou a necessidade de observância estrita à metodologia de cálculo definida nos artigos 9º, parágrafo 12, dos Anexos I e 10, parágrafo 7º, do Anexo II da Portaria MTP nº 1.467/22, especialmente quanto à exigência de que o 13º salário seja contabilizado como competência própria, não sendo admitida sua soma à remuneração de outro mês, conforme orientação da Nota Técnica SEI nº 24/25 MPS, a fim de evitar distorções na média contributiva.

Decisão

O relator do processo, conselheiro Fabio Camargo, acompanhou as conclusões das instruções da COAP e da CAGE, bem como do parecer do MPC-PR. Ele explicou que os fundamentos para a redação original do Prejulgado nº 23 do TCE-PR, que vedava a inclusão do 13º salário na base das médias das remunerações para o cálculo dos proventos de aposentadoria de servidores efetivos, foram substancialmente modificados com as alterações promovidas pela EC nº 103/19, pela edição da Portaria MTP nº 1.467/22 e pela consolidação do posicionamento do STF sobre o tema.

Camargo destacou que o STF, por meio da Súmula nº 207, expressara seu entendimento pela natureza remuneratória do 13º salário, e por meio da Súmula nº 688, entendera ser legítima a incidência da contribuição previdenciária sobre o 13º salário, dado o caráter remuneratório da verba.

Assim, o conselheiro frisou que foi necessário alterar o posicionamento original do TCE-PR, em razão do julgamento pelo STF do Tema nº 163 da Repercussão Geral – Recurso Extraordinário nº 593.068/SC, em que se discutia a constitucionalidade da exigibilidade de contribuição previdenciária sobre o terço constitucional de férias, a gratificação natalina, os serviços extraordinários, o adicional noturno e o adicional de insalubridade, com base nos artigos 40, parágrafos 2º e 123; 150, inciso IV; 195, parágrafo 5º; e 201, parágrafo 116, da Constituição Federal.

O relator explicou que o STF entendeu que somente devem figurar como base de cálculo da contribuição previdenciária os ganhos habituais que tenham repercussão em benefícios, sendo incompatível a cobrança de contribuição previdenciária sem que se confira ao segurado qualquer benefício, efetivo ou potencial.

Camargo lembrou que a EC nº 103/19 estabeleceu que, enquanto não for editada lei disciplinando o cálculo dos benefícios do RPPS da União e do RGPS, devem ser considerados, para fins de composição da média, todos os valores sujeitos à incidência de contribuição previdenciária, salvo as hipóteses de exclusão previstas em lei.

Assim, o conselheiro entendeu que, ao considerar que o 13º salário tem caráter remuneratório, com natureza permanente e habitual, na qual incide a contribuição previdenciária, sua exclusão da base de cálculo dos proventos de aposentadoria de servidores efetivos não mais atende aos preceitos jurisprudenciais e normativos sobre o tema.

Da mesma forma, o relator concluiu que não mais se sustenta o entendimento de que sua inclusão representaria afronta ao disposto no artigo 195, parágrafo 5º, da Constituição Federal, pois o 13º salário já é submetido à contribuição previdenciária durante o vínculo ativo, havendo, portanto, a correspondente fonte de custeio.

Além disso, Camargo ressaltou que Portaria MTP nº 1.467/22 estabeleceu expressamente que o 13º salário, ou gratificação natalina, integra a base de cálculo das contribuições previdenciárias dos segurados, devendo ser considerado na média aritmética simples dos salários de contribuição, com sua inclusão no numerador e no denominador do cálculo da aposentadoria.

Portanto, o conselheiro concluiu que a correta aplicação da metodologia prevista na Portaria MTP nº 1.467/22 exige que o 13º salário seja tratado como competência autônoma na apuração da média contributiva, com lançamento próprio no numerador e no denominador do cálculo.

Ele frisou que essa orientação está expressamente consignada na Nota Técnica SEI nº 24/25 do MPS, que veda a prática anteriormente adotada por alguns RPPSs, de agregar o valor do 13º à competência de algum mês do exercício – em geral, dezembro –, sob pena de distorção aritmética no benefício previdenciário e de consequente irregularidade do ato de concessão.

O relator considerou que a eficácia da decisão deve ser ex nunc, para somente alcançar os atos de inativação com data de concessão do benefício de aposentadoria depois da publicação da decisão, resguardando assim os benefícios registrados e os expedientes em trâmite no TCE-PR, com atos de inativação já editados e publicados.

Contudo, ele entendeu que, em relação às concessões de benefício que tenham ocorrido entre a publicação da Portaria MTP nº 1.467/22 e a publicação da decisão do TCE-PR, podem ser ressalvados os efeitos dos atos que tenham observado integralmente a metodologia de cálculo prevista na portaria, sendo os demais casos subsumíveis à tese fixada originariamente pelo Prejulgado nº 23 do TCE-PR.

Os conselheiros aprovaram o voto do relator por unanimidade, na Sessão de Plenário Virtual nº 23/25 do Tribunal Pleno do TCE-PR, concluída em 11 de dezembro passado. O Acórdão nº 3485/25 – Tribunal Pleno foi disponibilizado no último dia 23 de janeiro, na edição nº 3.601 do Diário Eletrônico do TCE-PR (DETC). O trânsito em julgado da decisão ocorreu em 20 de fevereiro e o texto retificado do Prejulgado 23 já está disponível na aba Fiscalizado/Jurisprudência/Prejulgados do portal do Tribunal de Contas na internet.

Serviço

Autor: Diretoria de Comunicação Social

Fonte: TCE-PR