TCU referenda decisão da Antaq e fortalece autonomia regulatória em leilão de Santos

Tese do ministro-revisor Bruno Dantas prevalece ao defender que Agência não cometeu ilegalidade. O leilão avança em modelo bifásico, com recomendação de restrição a armadores para proteger concorrência

O Tribunal de Contas da União (TCU) reiniciou e concluiu, nesta segunda-feira (8/12), o julgamento sobre o arrendamento do Tecon Santos 10 (STS10), terminal de contêineres projetado para ser o maior do Porto de Santos. O Plenário da Corte de Contas decidiu pela tese do ministro-revisor Bruno Dantas, que preservou a autonomia da Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq). Com a decisão, o leilão avança no formato em duas fases definido pela agência reguladora, mas com recomendações de medidas concorrenciais mais rigorosas.

O ponto central da decisão não foi entre os modelos de leilão (bifásico ou monofásico), mas sobre o grau de intervenção do TCU no mérito regulatório. O ministro Bruno Dantas defendeu que o Tribunal deve se abster de substituir a decisão da agência, desde que esta não seja ilegal, garantindo a autonomia da Antaq em suas escolhas técnicas.

A discussão técnica envolve o conceito de armadores, que são as grandes empresas de navegação responsáveis pelo transporte marítimo de cargas. A preocupação é com a verticalização do mercado, em que esses grupos adquirem terminais portuários, resultando em poder para restringir a competição e elevar o “Custo Brasil”.

O ministro-relator, Antonio Anastasia, propôs intervenção substitutiva na modelagem. Para ele, a regra original da Antaq de realizar o leilão em duas fases, com restrição a operadores atuais (incumbentes) na primeira etapa, continha falha de legalidade.

Anastasia propunha uma determinação corretiva e substitutiva, por entender que a solução de restrição adotada pela agência é ilegal e potencialmente limitadora da competição. Em seu voto, sugeriu determinar que a Antaq substituísse o modelo por certame em etapa única, condicionado ao desinvestimento compulsório do ativo anterior pelo vencedor.

Já o ministro-revisor, Bruno Dantas, discordou do diagnóstico de ilegalidade, afirmando que “simplesmente discordar do mérito regulatório não configura ilegalidade”. Ao defender a autonomia da agência, o Plenário preservou o modelo de duas fases estabelecido pela Antaq e utilizou o comando de recomendação para aprimorar as regras.

O primeiro a votar após o estabelecimento das teses foi o decano, ministro Walton Alencar Rodrigues, que se manifestou quando o processo foi levado a julgamento em 18 de novembro, quando interrompido por pedido de vista. Na ocasião, Alencar Rodrigues parabenizou o relator e o revisor por atuarem na defesa de interesses de toda a coletividade brasileira. Após a leitura dos dois votos, adiantou que apoiaria a tese do revisor.

O ministro Augusto Nardes também acompanhou integralmente o voto do revisor, destacando a necessidade de proteger a concorrência no mercado de contêineres do Porto de Santos. O ministro destacou que a concorrência em Santos é prejudicada pela verticalização (armadores controlando terminais) e pelo domínio de poucos operadores, o que encarece a logística.

Para enfrentar essa falha de mercado, Nardes considerou o modelo de leilão bifásico como a solução mais adequada e equilibrada para o interesse público, apoiando a restrição à participação de armadores na primeira fase para garantir a entrada de um operador independente. O ministro ressaltou que não é eficaz confiar em soluções pós-leilão, como o desinvestimento, pois são frágeis, lentas e difíceis de fiscalizar. Por fim, concluiu que o modelo bifásico é legal, protege a competição e assegura que os R$ 6,45 bilhões em investimentos previstos sejam realizados sem comprometer o futuro do porto.

O ministro Benjamin Zymler, em sua declaração de voto, alinhou-se à tese do relator, ministro Anastasia, por entender que a solução mais adequada seria o leilão monofásico condicionado ao desinvestimento, embora reconhecesse a necessidade de combate à concentração. Zymler argumentou que a participação dos armadores na gestão de terminais é uma estratégia empresarial legítima e globalmente reconhecida que busca a otimização logística, reforçando a crença de que o desinvestimento seria o remédio mais eficaz para mitigar os riscos concorrenciais e maximizar a eficiência.

O diagnóstico técnico do TCU e da Antaq classificou o mercado de movimentação de contêineres como “altamente concentrado“, com um Índice Herfindahl-Hirschman (HHI) de 3.570 pontos, bem acima do patamar de alerta do Cade de 2.500. A fiscalização apontou que o controle de terminais por armadores levou a problemas como a “omissão de escala” (quando o navio “pula” o porto), que saltou em um dos principais terminais de 2% para alarmantes 21% em 2024.

Com a decisão desta segunda-feira (8/12), o TCU garante que o Poder Concedente aperfeiçoe o modelo da agência:

· Restrição a armadores (item 9.3.1 do acórdão): a principal recomendação foi que o Poder Concedente substitua a vedação a incumbentes pela vedação a armadores na primeira fase do certame. Essa medida visa evitar que as empresas de navegação paguem um “valor de exclusão” (o custo adicional para adquirir o poder de dominar o mercado) e garante a entrada de um operador neutro para promover a concorrência.

· Infraestrutura (item 9.1.5 do acórdão): O acórdão incluiu a determinação de que seja obrigatória a construção de pátio ferroviário interno com capacidade mínima de escoamento de 900 TEU por dia, além da recomendação para que se avalie a elevação do valor mínimo da outorga, atualmente fixado em zero.

O presidente do TCU, ministro Vital do Rêgo, destacou a relevância do julgamento e a importância de respeitar o mérito regulatório e as decisões fundamentadas dos órgãos competentes. “Enfatizo que o papel do Tribunal de Contas da União deve ser o de garantir que o processo licitatório seja conduzido com transparência e integridade, trazendo oportunidades de melhoria sem comprometer a autonomia da agência reguladora nem a função da pasta ministerial como formuladora da política pública”, afirmou.

Serviço:

Leia a íntegra da decisão: Acórdão 2894/2025 – Plenário