É juridicamente possível ao ente realizar, de forma administrativa, o pagamento parcelado aos servidores públicos efetivos de verbas retroativas referentes ao adicional por tempo de serviço não depositado no momento oportuno. Essa possibilidade está condicionada à observância dos dispositivos constitucionais e legais aplicáveis à gestão fiscal, especialmente quanto à existência de previsão e disponibilidade orçamentária e financeira.

Também devem ser respeitados os limites de despesa com pessoal, conforme disposto no artigo 169, parágrafo 1º, da Constituição Federal (CF/88) e nos artigos 21 a 23 da Lei Complementar nº 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF).

Além disso, a adoção do parcelamento deve estar fundamentada na incapacidade do ente público de realizar o pagamento integral em uma única competência, sob pena de comprometer o equilíbrio fiscal. Vale ressaltar que a medida, quando adotada com planejamento, viabiliza o cumprimento da obrigação sem representar afronta ao direito dos servidores, preservando a responsabilidade na gestão das finanças públicas.

A pretensão de parcelamento anual dos valores retroativos relativos ao adicional por tempo de serviço deve ser formalizada mediante edição de lei específica, conforme determina o artigo 37, inciso X, da Constituição Federal, a qual exige que a fixação e a alteração da remuneração dos servidores públicos sejam realizadas exclusivamente por meio de lei em sentido formal.

Essa exigência aplica-se inclusive a situações excepcionais em que o ente público reconhece, posteriormente, valores devidos e busca parcelar o pagamento de forma cronológica, conforme disposto no artigo 37 da Lei nº 4.320/64 (Lei da Contabilidade Pública).

A edição de norma legal própria confere segurança jurídica ao procedimento, assegura transparência e submete a matéria à deliberação do Poder Legislativo local, o que está em consonância com a responsabilidade fiscal e os princípios da legalidade e moralidade públicas.

Esta é a orientação do Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR), em resposta à Consulta formulada pelo Município de Guamiranga (Região Centro-Sul), por meio da qual procurou obter esclarecimentos relativos à realização de pagamento de indenização a título de adicional por tempo de serviço, referente aos cinco anos anteriores, aos servidores municipais estatutários.

Instrução do processo

A então Coordenadoria de Gestão Municipal (CGM) do TCE-PR afirmou que não há impedimentos para que o município realize administrativamente o pagamento parcelado de verbas retroativas atinentes ao adicional por tempo de serviço não pago aos servidores públicos efetivos em momento oportuno.

No entanto, a CGM ressaltou que devem ser observados os dispositivos constitucionais e legais referentes à responsabilidade fiscal, bem como a existência de previsão e disponibilidade orçamentária e financeira, além da observância aos limites de despesas com pessoal, em consonância com as disposições do artigo 169 da Constituição Federal e dos artigos 21 a 23 da LRF.

O Ministério Público de Contas do Paraná (MPC-PR) concordou com o posicionamento da unidade técnica.

Legislação e jurisprudência

O inciso X do artigo 37 da Constituição Federal dispõe que a remuneração dos servidores públicos e o subsídio dos agentes políticos somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices.

O parágrafo 1º do artigo 100 da CF/88 estabelece que os débitos de natureza alimentícia compreendem aqueles decorrentes de salários, vencimentos, proventos, pensões e suas complementações, benefícios previdenciários e indenizações por morte ou por invalidez, fundadas em responsabilidade civil, em virtude de sentença judicial transitada em julgado, e serão pagos com preferência sobre todos os demais débitos, exceto sobre os casos preferenciais citados no parágrafo 2º desse artigo.

O artigo 169 do texto constitucional fixa que a despesa com pessoal ativo e inativo e pensionistas da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios não pode exceder os limites estabelecidos em lei complementar.

O parágrafo 1º desse artigo expressa que a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; e se houver autorização específica na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista.

O artigo 169 da Constituição Federal estabelece que a despesa com pessoal ativo e inativo e pensionistas da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios não pode exceder os limites estabelecidos em lei complementar. 

O artigo 16 da LRF expressa que a criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes; e de declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a Lei Orçamentária Anual (LOA) e compatibilidade com o Plano Plurianual (PPA) e com a LDO.

O artigo seguinte (17) fixa que se considera obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.     

O parágrafo 1º do artigo 17 dispõe que os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do artigo 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.     

O parágrafo 2º desse artigo estabelece que, para efeito do atendimento do parágrafo 1º, o ato será acompanhado de comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no parágrafo 1º do artigo 4º, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa. 

O artigo 18 da Lei Complementar nº 101/00 dispõe que se entende como despesa total com pessoal: o somatório dos gastos do ente da federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos de aposentadorias, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência.

O artigo 19 da LRF expressa que, para os fins do disposto no artigo 169 da Constituição, a despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da federação, não poderá exceder os percentuais da Receita Corrente Líquida (RCL) de 50% na União e de 60% nos estados e municípios.

O artigo 20 da LRF trata dos poderes Legislativo, incluído os Tribunais de Contas; Judiciário e Executivo, além do Ministério Público da União e dos Estados.

A LRF fixa (artigo 20, inciso III, alíneas “a” e “b”) o limite de 54% da RCL para os gastos com pessoal do Poder Executivo municipal; e que a verificação do cumprimento do limite será realizada ao final de cada quadrimestre.

O artigo 21 da LRF expressa que é nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa com pessoal e não atenda às exigências dos artigos 16 e 17 dessa lei complementar e o disposto no inciso XIII do caput do artigo 37 e no parágrafo 1º do artigo 169 da Constituição Federal; e ao limite legal de comprometimento aplicado às despesas com pessoal inativo.

Esse mesmo artigo estabelece que é nulo de pleno direito o ato de que resulte em aumento da despesa com pessoal nos 180 dias anteriores ao final do mandato do titular de poder ou órgão referido no artigo 20; o ato de que resulte em aumento da despesa com pessoal que preveja parcelas a serem implementadas em períodos posteriores ao final do mandato do titular de poder ou órgão referido no artigo 20; a aprovação, a edição ou a sanção, por chefe do Poder Executivo, por presidente e demais membros da mesa ou órgão decisório equivalente do Poder Legislativo, por presidente de tribunal do Poder Judiciário e pelo chefe do Ministério Público, da União e dos estados, de norma legal contendo plano de alteração, reajuste e reestruturação de carreiras do setor público, ou a edição de ato, por esses agentes, para nomeação de aprovados em concurso público, quando resultar em aumento da despesa com pessoal nos 180 dias anteriores ao final do mandato do titular do Poder Executivo; ou resultar em aumento da despesa com pessoal que preveja parcelas a serem implementadas em períodos posteriores ao final do mandato do titular do Poder Executivo.

Para o município que ultrapassa 95% do limite, é vedado (parágrafo único do artigo 22 da LRF): concessão de vantagens, aumentos, reajuste ou adequações de remuneração a qualquer título, salvo os derivados de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual, ressalvada a revisão prevista no inciso X do artigo 37 da Constituição; criação de cargo, emprego ou função; alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa; provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal, ressalvada reposição de aposentadoria ou falecimento de servidores nas áreas de educação, saúde e segurança; e contratação de hora extra, ressalvadas exceções constitucionais.

Nos municípios onde ocorre a extrapolação do limite, a Constituição Federal estabelece (parágrafos 3º e 4º do artigo 169) que o Poder Executivo deverá reduzir em, pelo menos, 20% os gastos com comissionados e funções de confiança. Caso não seja suficiente para voltar ao limite, o município deverá exonerar os servidores não estáveis. Se, ainda assim, persistir a extrapolação, servidores estáveis deverão ser exonerados. Neste caso, o gestor terá dois quadrimestres para eliminar o excedente, sendo um terço no primeiro, adotando as medidas constitucionais.

Caso o excedente não seja eliminado no prazo legal, o município não poderá (parágrafo 3º do artigo 23 da LRF), enquanto durar o excesso, receber transferências voluntárias; obter garantia, direta ou indireta, de outro ente; e nem contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dívida mobiliária e as que visem à redução das despesas com pessoal.

O artigo 37 da Lei nº 4.320/64 dispõe que as despesas de exercícios encerrados, para as quais o orçamento respectivo consignava crédito próprio, com saldo suficiente para atendê-las, que não se tenham processado na época própria, bem como os restos a pagar com prescrição interrompida e os compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício correspondente poderão ser pagos à conta de dotação específica consignada no orçamento, discriminada por elementos, obedecida, sempre que possível, a ordem cronológica.

O artigo 26 da Lei nº 12.376/2010 (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro – LINDB) estabelece que, para eliminar irregularidade, incerteza jurídica ou situação contenciosa na aplicação do Direito Público, inclusive no caso de expedição de licença, a autoridade administrativa poderá, após oitiva do órgão jurídico e, quando for o caso, após realização de consulta pública, e presentes razões de relevante interesse geral, celebrar compromisso com os interessados, observada a legislação aplicável, o qual só produzirá efeitos a partir de sua publicação oficial.

O parágrafo 1º desse artigo fixa que esse compromisso buscará solução jurídica proporcional, equânime, eficiente e compatível com os interesses gerais; não poderá conferir desoneração permanente de dever ou condicionamento de direito reconhecidos por orientação geral; e deverá prever com clareza as obrigações das partes, o prazo para seu cumprimento e as sanções aplicáveis em caso de descumprimento.

Decisão

Em seu voto, o relator do processo, conselheiro Fabio Camargo, lembrou que o direito ao adicional por tempo de serviço, uma vez previsto em legislação específica e devidamente incorporado à remuneração dos servidores públicos, constitui obrigação de natureza salarial.

Camargo explicou que, por incorporar verbas de natureza salarial, os valores pagos como gratificação por adicional por tempo de serviço têm, igualmente, natureza alimentar; e, portanto, estão amparados pela proteção constitucional, conforme se depreende do texto do parágrafo 1º do artigo 100 da Constituição Federal.

No entanto, o conselheiro destacou que essa natureza alimentar não impede, por si só, a adoção de medidas de parcelamento dos valores devidos, desde que exista acordo entre as partes, observado os princípios da legalidade e da moralidade administrativa.

Assim, relator considerou ser possível o pagamento parcelado dos valores retroativos a título de gratificação por adicional por tempo de serviço. Ele ressaltou que esse entendimento encontra respaldo no princípio da autotutela que a administração pública detém, que é o poder-dever de rever seus próprios atos quando eles forem ilegais, inoportunos ou inconvenientes.

Camargo frisou que esse princípio se fundamenta no princípio da legalidade, que impõe à administração o dever de agir estritamente conforme a norma jurídica vigente. Assim, caso seus atos estejam eivados de ilegalidade, torna-se necessária sua revisão ou anulação, a fim de evitar a perpetuação de vícios incompatíveis com o ordenamento jurídico.

O conselheiro enfatizou que, ao identificar a irregularidade decorrente da ausência de pagamento do adicional por tempo de serviço previsto expressamente na sua legislação aos seus servidores públicos, o ente detém o poder-dever de rever sua omissão até então existente, adotando as medidas necessárias para assegurar a implementação do direito ao pagamento do adicional.

Além disso, o relator salientou que, como o adicional por tempo de serviço compõe a remuneração dos servidores públicos, é imprescindível que qualquer regulação relativa à sua forma de pagamento, inclusive quanto à possibilidade de parcelamento, seja formalizada por meio de lei específica. Ele explicou que essa exigência decorre diretamente do disposto no artigo 37, inciso X, da Constituição Federal, que condiciona a fixação e a modificação da remuneração dos servidores públicos à observância do regramento legal.

Camargo relatou que, desde que não estejam prescritos, os compromissos referentes a exercícios anteriores podem ser objeto de pagamento administrativo, ainda que, à época do advento do direito, não houvesse previsão orçamentária. Assim, ele entendeu que, em tese, diante de eventual reconhecimento retroativo, o pagamento correspondente deverá também ser efetuado de forma retroativa.

Quanto à viabilidade de pagamentos retroativos, o conselheiro apontou que o artigo 37 da Lei nº 4.320/64 admite a inclusão, no orçamento, de despesas de exercícios anteriores, desde que decorrentes de compromissos legalmente constituídos e reconhecidos após o encerramento do exercício correspondente, devendo, para tanto, ser consignada dotação orçamentária específica.

O relator lembrou que o texto do artigo 26 da LINDB admite a celebração de compromissos entre a administração pública e os interessados para a superação de irregularidades, inclusive aquelas relativas a obrigações reconhecidas extemporaneamente. Ele destacou que essa previsão abrange o reconhecimento e o pagamento de valores retroativos que, embora devidos, não foram oportunamente incluídos na execução orçamentária

Camargo orientou que cabe ao gestor público avaliar a viabilidade prática e jurídica da quitação dos valores retroativos devidos aos servidores, observando, sobretudo, as disposições relativas à responsabilidade fiscal. Ele indicou que essa análise deve contemplar a existência de previsão e disponibilidade orçamentária e financeira, bem como o respeito aos limites legais de despesa com pessoal.

O conselheiro reforçou que o parágrafo 1º do artigo 169 da Constituição Federal estabelece que a concessão de qualquer vantagem, aumento de remuneração, criação de cargos ou alteração de estrutura de carreira somente poderá ocorrer mediante prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes, em observância aos limites definidos na LRF.

O relator afirmou que, embora o adicional por tempo de serviço componha a remuneração dos servidores públicos e deva, em regra, ser pago integralmente, a inexistência de disponibilidade orçamentária e financeira suficiente para a quitação imediata dos valores retroativos autoriza, excepcionalmente, o seu parcelamento.

Assim, Camargo concluiu ser admissível, com fundamento nos princípios da autotutela, da legalidade e da prudência administrativa, a adoção do pagamento parcelado dos valores retroativos, como instrumento de conciliação entre a efetivação dos direitos dos servidores e o cumprimento dos deveres de responsabilidade e equilíbrio fiscal impostos à administração pública.

Os conselheiros aprovaram o voto do relator por unanimidade, na Sessão de Plenário Virtual nº 13/24 do Tribunal Pleno do TCE-PR, concluída em 17 de julho. O Acórdão nº 1851/25, no qual está expressa a decisão, foi disponibilizado em 30 de julho, na edição nº 3.494 do Diário Eletrônico do TCE-PR.

Serviço

Fonte: TCE/PR